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马刚:机关事业单位养老体制改革的缘起、历程及展望 来源:《科技经济导刊》

中国教育科学研究院 www.hedakejiyouxiangongsi.com 【浏览字体: 】      发布时间:2020-04-07      来源:中国教育科学研究院

  

马 刚中国教育科学研究院

  (中国教育科学研究院,北京100088

  [摘要]计划经济时期,机关事业单位养老体制以财政供养的传统退休制度为主。但是随着经济社会的不断发展,传统的养老体制显然越来越无法满足时代进步和国家治理体系建设的要求。本文从劳动用工制度的改革、国家财政负担过重、国家治理体系现代化的要求、体现权利与义务的统一性等方面分析了传统养老体制的弊端,梳理了改革开放以来历次机关事业单位养老改革的进程,对养老体制并轨以后应该重点关注的几个问题进行了概括。

  [关键词]经济

  [中图分类号]F [文献标识码]C [文章编号]2096-1995(2020)04-0177-02

  伴随着我国老龄化时代的到来,“老有所养”已经成为党中央、国务院乃至全社会关注的重大民生课题。由于养老体制改革的历史原因,养老保险制度在全国基本分为城乡居民、城镇职工及机关事业单位养老三大政策体系。其中,前两者建立的时间较早,统账结合的运行模式现已基本成熟;而机关事业单位养老建立的时间则相对较晚,一度引发社会各界对养老保险制度“双轨制”的质疑和批判?;厥乱档ノ谎咸逯莆裁匆母??改革的难点在哪里?改革的方向在哪里?

  一、改革传统养老体制的缘起

  计划经济时期,机关和事业单位养老体制以财政供养的传统退休制度为主。改革开放以后,养老体制改革首先在企业发力,尽管机关事业单位养老体制改革提了很多年,但始终没有取得有效进展。但是随着经济社会的不断发展,传统的养老体制显然越来越无法满足时代进步和国家治理体系建设的要求。

  (一)劳动用工制度的改革

  现代社会是一个人口流动的社会。在就业市场上,人员的合理流动已经成为常态。在企业已经全面实行新的养老制度的背景下,企业职工已经实现了个人缴费,而如果机关事业单位职工不缴费,那么在跨部门流动时,事业单位的工作年限就得不到有效认可。即便能够认工龄,也只能按视同缴费来处理,而视同缴费的待遇是远低于实际缴费水平的。财政供养式的退休制度显然不利于机关事业单位与企业部门之间劳动力的流动,必须进行彻底的改革,才能消除横亘在制度间的巨大鸿沟。建立起“资金来源多渠道,保障方式多层次,管理社会化的社会保险体系,对推行事业单位聘用制度,形成竞争性、市场化的就业机制具有重要意义。1

  (二)国家财政负担过重

  随着人口老龄化趋势的日益严峻和人均寿命的不断延长,传统的退休制度给国家财政带来的压力已不堪重负。经济效益相对较好的事业单位,退休待遇比较有保障;反之,经济效益相对较差的事业单位,待遇的支付就变成了事业单位长远发展的沉重负担。从改革的积极性上来看,经济效益较差的事业单位,其改革的动力越足,积极性越高,改革的效果越明显。一方面可以减轻单位负担,使得单位可以甩开历史包袱、轻装上阵;另一方面,通过“多缴多得、长缴多得”亦可以提高职工的退休待遇,受到职工的欢迎。

  (三)国家治理体系现代化的要求

  机关事业单位目前实行的是财政供养型退休制度,在世界各国已十分罕见,因此,中国式“碎片化”特权养老金制度的改革更显急迫,它指向的不仅是替代率问题,还涉及起点公平和政策公平问题。改革进入深水期,养老保险双轨制成为横亘在国家和社会面前的不可逾越的障碍。如果对它视而不见,就会引发社会各方面对养老制度公平性的质疑和挑战。反过来说,适时推出机关事业单位养老体制改革,是回应社会期待、力促养老公平的重要举措,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设,有利于促进社会公平正义。

  (四)体现权利与义务的统一性

  传统的退休养老制度是被当成一种“福利”来执行的,不强调权利和义务的对等关系。2改革后,所有机关事业单位人员均需要按照规定缴纳养老保险费,个人缴纳部分直接进入个人账户,个人账户资金不随劳动力流动而发生任何减损,而且可以随着社?;鹪擞沟耐蹲市形迪肿什谋V翟鲋?。个人缴费从本质上属于强制储蓄,从现工资收入中拿出一部分作为未来养老基金,体现了个人缴费义务和享受养老权益的统一性。

  二、养老体制改革的历程

  早在建国初期,我国就建立了职工的养老保障制度,在这种制度模式下,职工无需缴费,单位全部负担养老金的累积和计发,这作为社会主义优越性的重要体现,具有很大的政治意义。市场经济改革以后公有制企业的铁饭碗被打破,经济形式的多样化成为倒逼养老体制改革的重要因素。养老体制改革首先在企业开展,而由于养老保险的政出多门和碎片化困境,机关事业单位养老体制改革却迟迟没有跟上企业养老改革的步伐。究其根源,机关事业单位的收入相对企业来说较低,住房、医疗、养老等各方面福利保障相对较好。这是由单位的性质和运行模式决定的,早已成为深入人心的一种观念。面对浩浩荡荡的改革大潮,机关事业单位如果一下子改革所有相关福利保障但又无法短期内从收入待遇等其他方面获得有效弥补,阻力甚大,影响甚远。从政策设计者的主观能动性上看,进行自我革命无疑就是在啃一块难啃的骨头,关系到体制内人才队伍的稳定,因此很难凝聚起坚定改革方向的共识,这也就决定了改革的历程是艰难而曲折的。

  (一)机关事业单位养老保险制度改革的初步探索

  20世纪90年代中期,机关事业单位实施了较大规模的养老保险改革试点。截至1997年,全国28个?。ㄇ?、市)的1700 多个地市、县开展了试点,其中19个?。ㄇ?、市)政府出台省级方案,全国机关事业单位参保人数超过1000 万人3。这次改革实现了前端缴费改革,但其待遇计发方式没变,待遇水平没有改变。4后来因为阻力重重而不得不暂停。同一时期,以社会统筹与个人账户相结合为主要特征的城镇企业职工养老保险制度在中国正式建立。个人账户是体现个人缴费义务的制度设计,但现收现付制也带来了空账问题。由于改革前职工并没有预筹积累养老基金,而改革后的养老待遇仍要继续支付,于是这部分退休职工的养老问题形成了巨大的转型成本,转型成本由谁来负担的问题并没有取得一致意见。以当时国家的财力根本无法一次性弥补这样的缺口,只能通过代际转移的方式慢慢消化解决空账问题。

  (二)机关事业单位养老保险制度改革的第二次探索

  机关事业单位第二次试点改革始于20082月通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。这次启动的是山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位改革。本次试点改革的主要特点在于养老改革与事业单位分类改革配套推进,逐步实现省级统筹,建立职业年金制度等。但是在改革过程中并没有明确职业年金配套改革实施方案,导致五省市试点单位人心惶惶。各地改革试点都谨小慎微, 进展迟缓, 改革流产失败成为定局。5

  (三)机关事业单位养老保险制度改革的第三次探索

  20151月,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,决定从2014101日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。宣告中国养老金制度消灭“碎片化”,向“大一统”迈出了关键的一步,公共部门与私营部门养老双轨制正式被打破。根据十八届三中全会《决定》,个人账户将采取名义账户制(NDC),名义账户制本质上是缴费确定型(DC)和待遇确定型(DB)的结合。

  三、养老体制改革的展望

  自从机关事业单位养老体制改革启动至今,经过一次次的试点、修正,顶层设计已经逐渐清晰,养老体制也最终实现了并轨。这不得不说是养老体制改革历史的一大壮举。尽管由于单位性质的不同,我国尚有三大养老保险制度并存,但是至少已经在制度体系上有了相互衔接的可能。从机关到事业单位,中央到地方,已经不存在单纯的“单位保障”制度,而统一在“社会保障”的旗下。权利义务更加明确,各方责任得到更加科学的划分,养老基金筹措的渠道更加多元化。而且在全社会建立起“多缴多得”“长缴多得”的理念,打破过去国家、单位大包大揽的制度模式,鼓励自己对自己负责。

  并轨以后,还有哪些问题值得思考呢?

  一是职业年金问题。职业年金制度建立本身并没有太多复杂性,真正复杂的是职业年金的精算平衡、投资收益和转移接续,这些因素直接关系到职业年金制度的科学性和可持续性。而职业年金的多寡又直接影响到退休人员的待遇水平,是一个值得系统思考的问题。

  二是工资增长问题。对于机关事业单位工作人员来讲,养老保险的个人缴费直接降低了工资收入水平,必须有配套的工资制度改革来弥补养老支出带来的心理落差。工资总额应当随着经济社会发展水平的提高而同步提高。只有在收入分配上下功夫,才能激发人员干事创业的热情和活力,从而更好地推进社会主义事业的发展。

  三是转移接续问题。转移接续包括三个方面,一是制度间转移接续,二是地区间转移接续,三是不同统筹层次间的转移接续。一个制度板块的成功不能代表养老制度改革整体的成功。从一定程度上讲,养老保险制度改革能否成功,关键在于转移接续能否做好。由于养老保险分布的客观差异性,现实中不同类型的转移接续可能要复杂得多。政策上制度藩篱,技术上信息孤岛,导致部门间协调成本太大,没有解决问题的决心和动力,这些问题要想得到妥善解决,还是应该在“顶层设计”上下功夫,提高政策的便携性,回应民生关切,体现便民惠民的政策宗旨。

  参考文献:

  [1] 王书琴.我国事业单位养老保险制度改革分步走战略[J].特区经济,2013(05):94-97.

  [2] 徐宏浩.我国传统退休养老制度改革的理论依据[J].湘潭大学学报(社会科学版),1989(01):12-15.

  [3] 财政部财政科学研究所课题组,苏明,杨良初,张晓云,王立刚,程瑜.我国事业单位养老保险制度改革研究[J].经济研究参考,2012(52):3-25.

  [4] 郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革:从“碎片化”到“大一统”[J].中国人口科学,2015(01):2-14+126.

  [5] 姜爱林.论事业单位养老保险制度改革的基本状况、制约因素与破解对策[J].宁夏社会科学,2010(03):75-80.

  

 

  


 

  

[1] 作者简介:马刚(1990.9-),男,河北定州人,硕士研究生,社会保障。

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